医疗反腐风暴加速:纪委和医保局双风眼时代来临
来源: 深蓝观 作者 | 郑洁 2022年08月11日 16:57
医疗系统反腐风暴从未如此强烈。

2022年,从年初开始,各地累计已经有超46位医院院长、书记被查。其中仅7月一个月,已有至少9位医院院长、书记被调查。

这是一条隐蔽在中纪委每月数条反腐通报里的脉络。从公开的文件和通报来看,这场医疗反腐风暴由纪委监委、卫健、药监、医保部门共同「掀起」,其中担纲主力的是纪委监委和医保局,针对的是带量采购和医保谈判政策中,医药系统的种种问题。

系统内部的人,早就感知到这场起于青萍之末的风。在2019年,一位医疗系统业内人士敏锐地发现,身边不时有院长或者大科主任被带走「问了问话」。

他清楚地记得,之后不久,爆出了著名的永嘉江南医院案。同期前后,北方一些省份,诸如河南、河北、山西等,也爆出院长落马、医务人员骗保等案件,而且案情多较为严重,甚至整个科室、医院沦陷,拔出萝卜带出泥。

「这是在抓典型。」以上人士敏感地察觉到,当时所追究到的医药贪腐案件,涉及的多为诈骗罪,「应当是国家从2018年开始布局,然后2019年在全国南北省份启动‘捕猎’。」这从时间线上,暗合国家医保局成立和随之而来的大小政策启动的节点。

北京至瑾律师事务所主任李岑岩曾是医护人员,熟悉国内医院状况和医保合规体系。十几年前,她就开始研究美国成熟的合规体系。但在当时的国内,李岑岩发现那套合规体系无太多可用之处。在那个时代,医疗机构和刚刚起步的中国药企没太大兴趣费尽心思把盈利增长限定在规则之内。

在李岑岩看来,近几年中纪委多次发文点名医药腐败,但医院院长和医生并未意识到问题的严重性。伴随着2018年开始的医保改革,终于,中纪委等部门在医药反腐领域加大了力度。

纪委、医保局联手清查医院

2019年开始的医疗反腐风暴,当时牵涉的多是大主任、大医生。这些有多年专业经验的医生,是药企和器械企业「围绕」的对象,是灰色收入的重灾区。当年抓典型的路径,是卫健委、医保局等监管部门先从地方省市做审计,入驻医院查账,在审计过程当中发现一些医保违规的现象,然后移送到公安等机构立案调查。

据以上业内人士判断,监管部门希望通过2019年的抓典型来起到威慑的作用。但他同时认为,这种震慑威力并不明显。

「其实我个人认为,他们(医务人员)并不关心落马的人,也不关心他们违了什么法、犯了什么罪。」他观察,一方面是身边医务人员的警钟意识并未全然觉醒,另一方面是骗保事件依旧在医院日常工作中颇为高发。

这并非是医生或者院长藐视法律、知法犯法,正如上文所说,绝大部分医生对「骗保」和「回扣」没有法律概念,不知道这是犯罪行为,「主要还是因为我们在这方面的教育培训没跟上。」

一方面是普法教育工作尚有提升空间;另一方面这些「回扣」和「骗保」早已成为他们收入的一部分,半公开地存在多年,几乎是整个行业明面上潜规则。这又涉及整个医疗支付体制与医生酬劳水平、医疗服务费用低、组成不合理的问题。

「我们每个月明面到手的工资只有小几千块。」一位曾在二线城市某公立三甲医院工作的医生表示,他们科室此前财政工资不足以养家,科室主任的定期「红包」是收入的重要组成。在他和科室同事心中,这相当于一个月工资分两次发:基本工资和绩效工资。

因此,整个科室身陷囹圄的案件也就不难理解,事实上这种情况也不罕见。2021年9月,河南省洛宁县检察院公布了一份起诉书:洛阳某三甲医院心血管科医生集体收回扣,器械代理商向同医院先后两任科室主任行贿,主任再进行内部分配,器械商被以「单位行贿罪」起诉。

实际上,平日里面对医药代表高高在上的院长和医生,当面对灰色收入睁一只眼闭一只眼的时候,他们中甚至有人意识不到这是收受贿赂。从多年苦读到在医疗体系内工作,医生的环境相对单一,观念也被单一的环境所塑造。当手铐明晃晃亮在眼前时,不少人往往无法理解为何数十年心血成绩会因此一朝断送。

2021年1月,据中纪委监委,浙江省人民医院原麻醉科主任胡双飞收受回扣345万元,被法院一审判处有期徒刑五年九个月,并处罚金50万元。在被捕前,胡双飞有爱岗敬业的美誉,获赞颇多,曾为完成一例巨创标志性心血管手术23个小时未合眼。

2011年到2019年,胡双飞收受贿赂数百万元。2019年,浙江医院麻醉领域反腐风暴轰轰烈烈,胡双飞不为所动。在被带上警车的过程中,他还在反问「事情真的有这么严重吗?」

很多院长、医生在落马前,往往并未意识到其行径已经触犯法律,「他们以为这只是纪律问题,组织不过在做规范性的动作。」 李岑岩回忆,类似情况屡见不鲜。

对于医药贪腐案件的追究,一条路径是通过医保局等监管部门查账、行政执法,发现其诈骗医保、贪污受贿的证据,移交到地方公安司法机关。「这是常规路径。」以上业内人士观察表示。

一般人意想不到的是,一位地方三甲医院的院长或者名专家的人脉资源,往往盘根错节,能量颇大,「对于一个院长来说,可能地方的医保局、甚至司法机关,都在他人脉网内,救急资源触手可及。」以上业内人士表示,最终的调查结果,可能只是按照渎职处理。

但监管层想到了这一点。于是,纪委监委出马,大规模介入到医疗系统,从上而下追究。以上业内人士表示,当纪委和监委参与,办案力度和震慑能力完全不同。

「几乎所有的医务人员贪腐都会涉及到医保,」李岑岩表示,贪污受贿和骗取医保,追究的犯罪路径不一样,管辖层次不一样,但是往往相互串联,钉不离铆,就看怎么查、查到哪儿,「当务之急是让医务人员意识到,骗取医保就是犯罪。」

改革进入深水区

医药反腐逐渐由中纪委牵头


药品耗材回扣问题,多年来都是业界沉疴。自从医药市场化开始,大小「回扣」就潜藏在从药到医的各个环节中,屡禁不绝。

上世纪90年代开始,医务人员吃药品回扣事迹的案例已多见诸当时报端。2009年是「新医改」第一年,东北大学出版社出版了《医疗领域腐败沉思录》一书,对于此前多种医药腐败形式和案例作了总结,书中作者多次提及药械回扣案例,甚至称药品回扣是某医院院长等医护人员财产来源的「主渠道」。

很明显,多年后这种情况依然大范围存在。新医改的成绩,从结果来看,主要体现在实现全民医保、初步建立国家基本药物制度和基层医疗服务体系方面。对于医药流通领域的利益深水区,改革尚未对此大面积触及。

直到2016年12月,央视新闻先抑后扬,先报道上海、长沙等地6家医院医生违规收取药品回扣,有药品回扣高达35%,后报道宁波医改医用耗材降价的成功尝试。这是近年来,国家级媒体首次将医药专业领域利益输送套路,直接摊开。

此后,医药反腐案件多由地方纪委披露:2019年农历新年前,仅在1月,山西省、安徽省、贵州六盘水市、湖北仙桃市等多省市的纪委监委,就披露了多位卫生系统官员、医院院长接受纪律审查和监察调查。

2020年开始,反腐风暴继续升级,医药反腐的主题逐步在中纪委的公众号中频频出现。当年8月,中央纪委国家监委驻国家卫生健康委纪检监察组副组长杨威提到,中纪委监委日常驻组在国家卫健委办公,负责综合监督国家卫生健康委、国家医疗保障局、国家中医药管理局、中国老龄协会、中国红十字会总会机关和中国计划生育协会机关等6家单位。

多部门联合整治贪腐,动作很明显:2019年11月,国家卫健委开展新一轮医院巡查。2020年12月1日,国家药监局组织制定的《医药代表备案管理办法(执行)》正式实施。2021年4月,广东传出某知名医院被纪委进驻的消息。

「多板斧」下来,从2022年年初开始,中央纪委国家监委开始高频通报医疗、医药领域腐败等问题。

3月23日,中央纪委国家监委官方网站发布《从医院院长贪腐案看医疗卫生领域的破和立》一文,再次直指药品采购环节腐败。

6月17日,据新华社报道,国家高层就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习。会议指出,要全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战;要准确把握腐败阶段性特征和变化趋势,聚焦重点领域和关键环节,坚决清理风险隐患大的行业性、系统性腐败,有效防范化解腐败风险及关联性经济社会风险。

显然,医药领域腐败作为行业性、系统性腐败,是「坚决清理」的对象。除了纪委直接打击外,带量集采等政策继续跟上,清洗滋生系统性腐败的土壤。

2022年2月,在国务院新闻办公室举办的深化药品和高值医用耗材集中带量采购改革进展国务院政策例行吹风会上,国家医保局副局长陈金甫强调,集采覆盖领域扩面下,今年要有序进一步扩大范围。

国采对医药三大领域全覆盖,带金销售的空间将越来越小。

医保局站反腐C位

首次通报内部人员受审


除了中央和地方纪委监委打主力外,国家医保局和地方医保局也成为医药反腐的新兴生力军。

2022年4月20日,一纸医保局向医院开出的「天价罚单」,震惊业内。当天,国家医保局发布对华中科技大学同济医学院附属同济医院(下称「同济医院」)骗保案的处罚结果。

外行看热闹,5900万的罚单足够吸引眼球;内行看门道,比5900万的巨额罚单更意味深长的,是这次的处罚对象——国内闻名遐迩的公立三甲医院。

按照以往惯例,「刑不上大夫」。而此次国家医保局迅猛反应、重拿重放:在3月,国家医保局获得举报线索,短短一个月后,就查出同济医院骗取医保基金2300多万元,违规使用医保基金近亿元。

同济医院骗取医保的具体方式,是「串换、虚记骨科高值医用耗材问题」,并且「录入医保数据时使用高价药物替换低价药物」

骗保的定义,「主要是通过各种各样的手段去骗取国家医保基金,比如医护人员在临床治疗过程当中弄虚作假,少做多报、修改病例、虚开名目。」李岑岩说。她介绍,此外,医保诈骗常见的行为类型还有:医嘱上加大实际用药数量;增加药物报销数额;伪造药品采购记录,实施真假两套账;虚开处方、冒名代签、空白资料签名等等。

从国家医保局追查同济医院骗保案的速度和力度来看,高层从医保方面整治医疗贪腐的决心很明显。而从时间上来看,2019年是医保目录大规模「国谈」首年,医保局大规模追查骗保案件也是从这一年开始,这可见相关部门「挤水分」的决心。

李岑岩统计中国裁判文书网公布的案例,发现从80年代到2020年底,一共有4148起医保诈骗案。其中,80年代数量非常少,90年代开始增多。最多的是在2020年,有2440多起,占一半多,那正是各地医保部门频繁飞行检查的时候。

近年来,骗保案的处理,有另一个明显变化是移交公安、司法机关的几率变大。处罚力度的加大,从法理上来说,这是「行刑衔接」的体现。

「行刑衔接」,是「行政执法和刑事司法相衔接」的简称。这是一种工作机制,由检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行,为防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生,及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理。

2020年7月,国务院办公厅印发的《关于推进医疗保障基金监管制度体系改革的指导意见》明确提出,要严厉打击欺诈骗保行为,建立健全打击欺诈骗保行刑衔接工作机制。

2021年10月,最高人民检察院网站发布了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,在此规定发布后,涉案医疗机构只要够「虚构事实隐瞒真相」的犯罪标准,医保部门就必须将其移送公安,公安也必须立案。

让很多医生、科主任、院长想不到的是,这里的犯罪标准只有5000元。「起刑点非常低,」 李岑岩介绍,与之相对的是,涉及骗保案件的当事人免于刑事处罚的比例也非常低,「只占2%。」

而涉案金额达到5000元就构成犯罪,所有参与的医护人员都要承担个人责任,护士、医生、科室主任、副院长、医保办主任、乃至院长,概不能免。从李岑岩的从业经历来看,骗保事实在各级各类医院中非常常见,大大小小的医务人员每天都可能与骗保擦身而过,却既不知道这是骗保,又不知道这是犯罪、要承担刑事责任。

时间来到2022年,反腐并不止于医药系统。

2022年8月3日,国家医保局官网上公开了两则医保系统官员接受调查审查的消息,涉及的公职人员是国家医疗保障局办公室政策研究处(改革办)处长丁文俊、中国医疗保险研究会宣传信息部专员钱军程。

这是国家医保局网站上首次发布本系统内公职人员接受调查审查的消息。自从2018年国家医保局挂牌成立,这个新系统都以实干见长,其主持的国家带量采购政策直接重塑医药产业——此次首次传出该系统成员被查,让很多人震惊。

成立不过4年的医保局系统,开始出现权力集中和「监管俘获」的相伴相生。这意味着,反腐范围已向医保系统内部延伸,反腐的力度也将进一步扩大。

新的风眼正在形成。不过,在部门官网上公布本系统内官员被调查,实属罕见。这或许表示,这个年轻的系统在反腐问题上有着「刮骨疗毒」的决心。
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